Etapas y Realizaciones en la Formulación de las Políticas de Educación Superior

D – La agenda para Colombia. Proceso de movilización social 1999-2000

En Colombia, durante el año 1999, se adelantó, bajo los auspicios del Ministerio de Educación y del Icfes, un “Proceso de movilización social por la Educación Superior”, que renovó en forma novedosa los intentos de reflexión que se habían realizado en épocas anteriores. Como resultado surgieron los temas de trabajo que constituyen la agenda de la Educación Superior en el país para el ingreso a la era de la información y el conocimiento, y para consolidar la función de la Educación Superior en el escenario de los avances en ciencia y tecnología, es, decir para progresar en lo que se ha dado en denominar ‘la universidad de investigación’.

Dichos temas son:

  1. La necesidad de repensar los fines de la Educación Superior, tanto a nivel del sistema general, como en forma particular de todas y cada una de las instituciones que lo componen. Dada la compleja situación por la que atraviesa Colombia, las expectativas de quienes participaron en los foros de movilización se orientaron predominantemente hacia los problemas éticos y la búsqueda de la paz. Sin embargo, se señala en uno de los apartes el tema del conocimiento, expresado como “insertarse a la circulación mundial del conocimiento” y “abrirse para permitir la apropiación de nuevos conocimientos y desarrollos científicos”. (Presidencia/MEN/Icfes, 1999, p. 87)
  2. La responsabilidad social y la autonomía de las instituciones de Educación Superior, lo cual se expresa en los siguientes términos: “Las universidades, al comprometerse con la prestación del servicio (público) se comprometen automáticamente con dotar [a] la educación de la mayor calidad. En consecuencia se obligan a ser idóneas, probas y pertinentes y a asumir la transparencia como criterio transversal de todas sus acciones”. (Presidencia/MEN/Icfes, 1999, p. 88)
  3. La tarea del desarrollo humano integral, entendido por lo tanto en sus múltiples facetas: desarrollo humano, ciudadanía, cultura integrada, socialización, moral social, construcción de la democracia, educación crítica y bienestar.
  4. La acreditación, con sus concomitantes de autoevaluación y autorregulación y la consideración de la función del Consejo Nacional de Acreditación.
  5. La investigación, asunto al que si bien se le da toda la importancia como eje crucial para el avance y transformación de la Educación Superior en el país, honestamente se le tiende a considerar como una utopía dentro de las condiciones actuales y como una meta que requiere planeación y acciones muy intensas y a muy largo plazo para que pueda ser posible.
  6. La cobertura de la Educación Superior, para lo cual se requieren políticas de Estado y apoyo permanente por parte de los sectores productivos y la empresa privada, y que por lo tanto no puede ser resuelto solo con medidas internas de las instituciones.
  7. La regionalización y la pertinencia, para lo que se requiere la creación y consolidación de los subsistemas regionales, condición sin la cual no es posible hablar de descentralización y desconcentración.
  8. La inspección, vigilancia y control, tópico que se desarrolla parejo con el ejercicio de la autonomía universitaria y debe tener como base la creación de sistemas de autocontrol permanente y honesto por parte de las instituciones.
  9. La financiación, que por su complejidad e incidencia en los demás asuntos es prioritario y merece estudios amplios y urgentes para crear nuevos modelos y formas de financiación y hallar nuevas fuentes de recursos.
  10. Lo relacionado con las formas democráticas de la gestión universitaria, lo cual a su vez requiere de la formación y consolidación de las comunidades académicas, en las que participen activa y responsablemente los gestores: estudiantes, profesores, administradores, egresados.
  11. El aspecto específico de los docentes universitarios en su múltiple complejidad de selección, formación, capacitación, promoción, motivación, evaluación y seguimiento.

En la segunda fase del proceso (Presidencia/MEN/Icfes, 2000) se agregaron los temas para su estudio, discusión y formulación de conclusiones en tres grandes comisiones.
La primera, sobre calidad, acreditación y ciencia y tecnología, propone el desarrollo de las siguientes estrategias tendientes a asegurar la calidad de la Educación Superior:

  1. Acreditación. Se considera prioritaria la evaluación de la calidad integral de las instituciones de Educación Superior, a través de mecanismos de acreditación institucional, de carácter temporal, que den cuenta de las condiciones que tienen las instituciones para ejercer el servicio educativo con niveles mínimos de calidad.
  2. Exámenes de Estado para el ejercicio profesional. En aquellos programas que hayan obtenido acreditación voluntaria no es necesario que sus egresados adelanten los exámenes de Estado, pues el proceso formativo en el que han participado ha sido calificado como de calidad.
  3. Acreditación de centros docentes asistenciales para los programas del área de la salud, como factor decisivo de calidad académica.
  4. Definición de requisitos mínimos para la creación y funcionamiento de programas académicos.
  5. 5. Rediseño del Sistema Nacional de Información de la Educación Superior.
  6. Fortalecimiento de la ciencia y la tecnología mediante el estímulo a los centros de investigación; la creación y fortalecimiento de los programas de maestrías y doctorados; la dotación de laboratorios, equipos, redes y material científico y bibliográfico; la reglamentación de las especificidades del trabajo investigativo; el fomento de la cultura investigativa (investigación formativa); el apoyo financiero y estructural a la investigación.
  7. Definición de criterios para la asignación de recursos y la evaluación de los índices de gestión de las instituciones públicas.
  8. Formación, capacitación, motivación y mejoramiento cualitativo e incremento del número de profesores universitarios con estudios de maestría y doctorado.

La Comisión de Financiación de la Educación Superior propone la creación del Sistema Nacional de Crédito Educativo y la de fondos de ahorro educativo.

  1. El Sistema Nacional de Crédito Educativo persigue como objetivos: a) identificar, promover y generar mecanismos financieros que hagan posible el acceso de todas las personas aptas a la Educación Superior, orientados especialmente a los estudiantes de menores recursos económicos; b) atender adecuadamente todas las áreas del conocimiento, en especial las catalogadas como prioritarias en los planes de desarrollo nacional y regionales, y c) fortalecer la capacidad académica e investigativa de las instituciones de Educación Superior. Para la coordinación de los componentes y la articulación de los procesos de financiamiento que constituyen el Sistema de Crédito Educativo se establece una Comisión Nacional de Crédito Educativo para la Educación Superior.

  2. Los fondos de ahorro educativo serán manejados por entidades fiduciarias, que deberán constituir patrimonios autónomos para su manejo. Los aportantes contarán con exenciones tributarias sobre los rendimientos cuando se dediquen al pago de la matrícula y demás gastos académicos del beneficiario definido por el aportante.

  3. 3. La comisión solicita además al Estado el fortalecimiento de la capacidad institucional del Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (Icetex) y del Fondo de Desarrollo de la Educación Superior (Fodesep).

La Comisión de Regionalización propone la creación de un Sistema Regional de Educación Superior (Sires), que fije las políticas de desarrollo regional de la Educación Superior; ejecute y evalúe dichas políticas regionales y coordine a los actores del sistema regional, entre los que se cuentan: las instituciones de Educación Superior oficiales y privadas; los comités regionales de Educación Superior (CRES); los comités departamentales de ciencia y tecnología; los secretarios departamentales y municipales de Educación; el Consejo Regional de Planeación; las asociaciones regionales de Educación Superior; el Icetex regional; los representantes del sector productivo; los representantes de los padres de familia.

El documento propone, finalmente, una clasificación de las instituciones del sector terciario de la educación dividiéndolas en instituciones de Educación Superior y universidades. Se establecen cuatro niveles de competencia: Técnico, Profesional, Maestría y Doctorado. Se señalan cuatro categorías según áreas del conocimiento: Técnicas y Tecnológicas; Ciencias; Humanidades y Artes; y Filosofía. Se expresa que los diplomados y especializaciones corresponden a una nueva categoría: Educación Continuada, y se plantean las siguientes normas:

  1. Las instituciones de Educación Superior pueden ofrecer programas para la adquisición de cualquier tipo de competencias.
  2. Las universidades deben cubrir todo el espectro de niveles y tipos de conocimiento.
  3. Las instituciones podrán darse a sí mismas el nombre que deseen en correspondencia con los programas que ofrecen.
  4. El Sistema Nacional de Acreditación exigirá la coherencia entre la identidad institucional y las funciones que desarrollan las instituciones.
  5. Las instituciones podrán redefinir su naturaleza jurídica mediante un proceso previo de certificación.

Análisis del documento. Banco Mundial: Colombia: Tertiary Education Paving the Way for Reform, dos volúmenes, mayo 30 de 2002

Presentación del documento

En junio de 2001 el Departamento Nacional de Planeación le solicitó al Banco Mundial un empréstito que pudiese aliviar el problema de crédito estudiantil, como resultado de un estudio llevado a cabo por el DNP, el cual nunca fue entregado al Banco. En ese momento se estaban presentando niveles preocupantes de deserción, debido a múltiples razones, principalmente la recesión económica que vivía el país. Ante tal solicitud, el Banco consideró la ayuda no sin antes hacer un diagnóstico que les permitiera conocer el desarrollo de la Educación Superior, su organización y sus instituciones, a fin de poder hacer propuestas más concretas y acordes con la realidad. En múltiples reuniones con representantes del sector gubernamental, organismos privados y expertos nacionales, determinaron que había dos problemas fundamentales: baja cobertura para la demanda en aumento de estudiantes de secundaria; en segundo lugar, baja calidad de los programas, que no estaban satisfaciendo las necesidades del mercado laboral, y bajo número de profesionales con estudios de maestría y doctorado que permitieran el desarrollo del país en áreas críticas.

Fue así como el Banco, bajo la dirección del doctor Lauritz Holm-Nielsen y un equipo interdisciplinario de trabajo, realizaron múltiples reuniones y visitas con el Icfes, el Icetex, el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias), el Consejo Nacional de Acreditación (CNA), la Comisión Nacional de Doctorados y Maestrías (CNDM), académicos, organismos privados como la Ascún, y en fin, con todos los actores activos de este nivel educativo. Se recogieron opiniones y se elaboraron informes que sirvieron de base para un primer documento que sirvió de insumo para el estudio sectorial, el cual se puso en consideración de la comunidad académica nacional a través de encuentro académico que se realizó con la Ascún y la colaboración del MEN y el DNP.

Recogidos todos estos aportes y reflexiones, el Banco preparó los siguientes dos volúmenes:

El Volumen I consta de propuestas que podrían ser utilizadas para empezar un proceso de transformación de la Educación Superior. La primera parte describe la situación actual de la Educación Superior; la segunda, aporta una perspectiva económica que muestra dos problemas en particular para la expansión: por un lado las supuestas sillas disponibles en las universidades públicas y la restricción o anquilosamiento de la demanda en las privadas; ofrece propuestas de cambio para la ayuda financiera a los estudiantes con el fin de impulsar la demanda y así obtener mayor acceso con equidad, y por último, hace recomendaciones para obtener una educación con mayor calidad y acorde a los retos del mundo de hoy.

El volumen II lo componen los estudios realizados por expertos nacionales e internacionales sobre temas de vital importancia: la Educación Superior colombiana en el contexto latinoamericano, análisis de la institucionalidad en este nivel de la educación; el aseguramiento de la calidad; ciencia y tecnología; internacionalización; perspectiva económica; reforma de la ayuda financiera; todos ellos realizados por expertos internacionales, nacionales y funcionarios del Banco Mundial.

Principales observaciones

A continuación se presentan las observaciones y síntesis que sobre los principales temas tratados en el documento elaboró el Grupo Estratégico de la Ascún, el cual contó con la presencia de los doctores: Galo Burbano, director de la Ascún; Oscar Rojas, rector de la Universidad del Valle; Isabel Cristina Jaramillo, miembro de la Ascún e invitada como miembro de la Misión del Banco; Carlos Hernando Forero, secretario general de la Ascún; Xiomara Zarur M., miembro de la Ascún; Hernando Bernal A., coordinador del Grupo Estratégico de la Ascún; Myriam Velázquez, miembro del Grupo Estratégico; Álvaro Martínez, de la Universidad de la Salle, miembro del Grupo Estratégico; Nohora Pabón Fernández, de la Universidad del Rosario, miembro del Grupo Estratégico; María Victoria Ayala de Rey, de la Escuela Colombiana de Ingeniería y miembro del Grupo Estratégico; José María Bustamante, miembro del Grupo Estratégico, y Fernando Dejanón, miembro del Grupo Estratégico.

Educación Terciaria

Se introduce la expresión ‘Educación Terciaria’ para hacer referencia a la Educación Superior, lo cual tiene diversas implicaciones que es necesario analizar en detalle. El diagnóstico realizado por los miembros de la Misión del Banco es excelente, ya que en él se presenta una clara radiografía de la problemática de la Educación Superior en Colombia, y al darle el nombre de Educación Terciaria está incorporando nuevos elementos para presentar un contexto más amplio.

El documento hace énfasis en el impacto de la Educación Terciaria tanto en los factores relacionados con el desarrollo económico y en la solución de los problemas de la pobreza y el desempleo, como en el mejoramiento de los índices de desarrollo social. A manera de ejemplo, puede favorecer el reconocimiento a las IES diferentes de las universidades, en particular las de carácter técnico y tecnológico.

El documento hace énfasis en el impacto de la Educación Terciaria tanto en los factores relacionados con el desarrollo económico y en la solución de los problemas de la pobreza y el desempleo, como en el mejoramiento de los índices de desarrollo social. A manera de ejemplo, puede favorecer el reconocimiento a las IES diferentes de las universidades, en particular las de carácter técnico y tecnológico.

    Es importante señalar el uso inadecuado y claramente descontextualizado del término ‘terciario’ para referirse al nivel de Educación Superior en Colombia. En efecto, todo término o concepto tiene sentido y pertinencia solo en el contexto especifico en el que se origina. El término ‘terciario’ surge a finales de la década anterior en el contexto de los países pertenecientes a la OECD y se refiere al carácter de nivel ‘terciario’ de educación que asume el nivel superior o postsecundario cuando alcanza niveles de cobertura iguales o superiores al 50% del grupo de edad pertinente. En este contexto sí tiene sentido el término ‘terciario’, pues denota un ‘tercer’ nivel de educación que se ha constituido de facto en esas sociedades. Al respecto conviene revisar el documento de la OECD “Redefining Tertiary Education” (París, 1998). Por esta razón, el uso de dicho término en el contexto colombiano de bajas tasas de cobertura —no mayores del 15%— es conceptualmente arbitrario y socialmente descontextualizado.

Revisión del sistema de manejo de la Educación Superior

Desde el punto de vista de la organización estatal relacionada con la Educación Superior, se reconoce la necesidad de revisar a fondo esa arquitectura institucional para mejorar la coordinación, evitar duplicidad de funciones y facilitar el desarrollo de una política coherente para la Educación Superior.

Se cuestiona la proliferación de mecanismos e instituciones de dirección de la Educación Terciaria y se critica la falta de claridad y transparencia en sus funciones. Implícitamente queda la propuesta de reorientar las políticas de la Educación Terciaria en forma tal que se disminuya el énfasis del solo sector educativo (Ministerio de Educación y adláteres) y se abra la puerta al énfasis de otros sectores (comercio exterior, fomento, trabajo, salud, agricultura).

Se sugiere la definición y objetivos de los diferentes organismos del sistema de Educación Terciaria, aceptando que mientras el Estado —y sus instituciones— deben asumir el fomento de las carreras, profesiones y oficios de mayor relevancia social (administración pública, educación, salud, agricultura), la inversión y participación del sector privado se canalice hacia los sectores de la productividad, la competitividad y la participación en la globalización.

Cobertura de la Educación Superior

Se enfatiza en la problemática de cobertura y acceso inequitativo que tiene el sistema de Educación Superior colombiano. El documento concuerda con la preocupación —ya manifestada en diversos ámbitos políticos y académicos del país— sobre el problema de la cobertura y su redistribución tanto social como regional, como el principal reto y necesidad de la Educación Superior colombiana a corto y mediano plazo. Por consiguiente, asume prioridad el análisis detallado —y empíricamente confiable— de la situación actual de cobertura, y la relación de oferta y demanda, en las diversas regiones del país, superando las limitaciones actuales de cifras oficiales, algunas de escasa validez, así como la inexistencia e insuficiencia de datos en diversas dimensiones de la Educación Superior. Sobre este particular opina Víctor Manuel Gómez:

    Un primer problema surge con las cifras sobre cobertura. Las cifras oficiales han variado recientemente entre un máximo de 21% y un mínimo de 15%, dependiendo de diversos criterios estadísticos, y además de intereses políticos. El Informe del BM asume la cifra del 15%, que corresponde al grupo de edad entre 17 y 24 años. Sin embargo, este rango de edad no corresponde con la realidad del sistema educativo colombiano. En este país la duración de la escolaridad básica y secundaria es de once años, siendo de doce años en la mayoría de los países, lo que implica un desfase etáreo de un año. Además un alto número de niños ingresan al primer grado con 4 y 5 años de edad, generando así el fenómeno del creciente porcentaje de menores de 17 años solicitando acceso a la Educación Superior. Este grupo demográfico debe ser tenido en cuenta en los estimativos de cobertura, de tal manera que esta sería inferior al 15% oficial. La disminución del nivel etáreo de la población demandante de Educación Superior es un fenómeno propio de este país y tiene importantes implicaciones no solo sobre las tasas de cobertura, sino sobre la madurez, motivaciones e intereses de este nuevo grupo de estudiantes en el nivel superior, todo lo cual afecta la calidad y pertinencia de la oferta de formación.

Por otra parte, es necesario analizar en detalle la situación de alta concentración social y regional de la cobertura. El Informe del BM reconoce el alto grado de concentración en las principales áreas urbanas del país, pero no hay información sobre la situación de oferta y demanda en las numerosas ciudades pequeñas e intermedias en las que distribuye la población estudiantil y en las que se presentan las tasas más bajas de cobertura. Víctor Manuel Gómez anota:

    Esta situación demográfica colombiana es radicalmente diferente de la de Chile, país del cual es evidente la intención en el Informe de presentarlo como modelo deseable de desarrollo de la Educación Superior. Al respecto conviene ver el reporte sobre ese país presentado en las pp. 27-28 del Informe.

Calidad y acreditación

Con relación al tema de mecanismos y procedimientos de ‘aseguramiento de la calidad’ es necesario relievar el aporte del Informe a evaluar y repensar dichos mecanismos y procedimientos, en particular los del Sistema Nacional de Acreditación. En este sentido también anota Víctor Manuel Gómez:

    El actual sistema procedimental basado en evaluación de ‘insumos’ en programas determinados, y por pares externos, es de altísima ineficacia —y altísimo costo— en relación al volumen total de la tarea: los más de 4.000 programas existentes. A más de cinco años de funcionamiento de este sistema solo se han acreditado un poco más de 100 programas (o un pequeñísimo porcentaje del universo potencial), hay más de 700 programas que han solicitado la acreditación y cada día aumenta esta demanda pues la lógica de este sistema se basó en la acreditación de cada programa. Al ritmo actual del mismo sistema, serán necesarias varias décadas y altísimos costos para acreditar un porcentaje significativo de los programas actuales, más los programas cuya acreditación inicial ya haya caducado y requieran reacreditación. Es evidente entonces que este sistema es inoperante, ineficiente y de escaso costo/beneficio. Sería de gran interés para la comunidad académica nacional conocer los costos de funcionamiento hasta la fecha del CNA / el número de programas acreditados, y realizar proyecciones a corto y mediano plazo del costo por programa acreditado. Esta información permitiría comprender la inviabilidad e indeseabilidad económica del actual sistema.

En efecto, ha sido muy escasa en el país la reflexión crítica, analítica y evaluativa sobre dicho sistema. Respecto de los distintos mecanismos o formas de aseguramiento de la calidad que tiene el sistema, se insiste en estar fundamentados en los inputs, por eso se propone darle más peso a los outputs o resultados. Se refiere que el énfasis puesto en el mejoramiento de los factores internos de calidad (input), que ha sido característico de la forma como se ha orientado la política educativa en los últimos años (ver acreditación y cumplimiento de estándares mínimos), debe complementarse —o reorientarse— hacia la creación de sistemas de evaluación y control de calidad que den prioridad a los factores de salida, o resultados de la Educación Terciaria (tasas de empleo de egresados, retención en el trabajo, competitividad de los mercados, competitividad de las profesiones).

De acuerdo al análisis de resultados esperados, el documento del Banco Mundial invita a analizar las características de un mercado laboral globalizado y el drenaje de cerebros que trae como consecuencia. En ese sentido, insiste en la necesidad de modelos de formación que determinen trabajadores más flexibles y enfocados a la resolución de problemas para tener más aceptación en los mercados laborales. Expresa preocupación por la falta de competitividad de las empresas colombianas debido al escaso desarrollo de la ciencia y la tecnología; un estudio citado señala que nueve de cada diez empresas reportaron dificultades para conseguir recurso humano altamente calificado —maestrías y doctorados— con el cual mejorar su competitividad.

Como corolario de esta orientación de la evaluación hacia el análisis de resultados se abre la posibilidad de encontrar o desarrollar nuevos procedimientos —e incluso estructuras— de acreditación, y se propone el rediseño de las funciones del CNA. En esa línea se sugiere la creación de agencias privadas de acreditación por áreas del conocimiento, profesiones o disciplinas, que estarían acreditadas por el CNA. Nohora Pabón propone:

    Antes que hablar de la creación de agencias de acreditación privadas, impulsaría un proyecto que integrara varias de las asociaciones de IES, de facultades, de comunidades académicas y científicas y de profesionales en un proyecto de cooperación con el CNA, de manera que tuvieran una serie de responsabilidades asignadas, y el trabajo de integración de informes y valoración para la acreditación se hiciera por parte del CNA. Una vez se extienda y consolide más una cultura de la evaluación, sería conveniente proceder a descentralizar esta responsabilidad y una forma de hacerlo podría ser la de crear agencias privadas de acreditación.
    Para el caso de Colombia, no estaría de acuerdo en que la revisión del marco para la acreditación se orientara hacia un modelo que le quitara relevancia o importancia a los insumos; ante la precariedad de recursos e infraestructura de varias IES, no puede suprimirse la valoración de estos aspecto en un proceso de acreditación.

Indicadores de eficiencia interna

Se pone de presente el contexto de la situación colombiana y su impacto en la matrícula de la Educación Superior, llegándose a registrar pérdidas significativas de estudiantes en períodos críticos. A su vez, las estadísticas del Icfes reportan que hay 250.000 cupos disponibles dado el crecimiento explosivo de programas académicos. En este punto las estadísticas señaladas son muy controvertidas. A este respecto anota Victor Manuel Gómez:

    Otro tema relacionado con cobertura y oferta y demanda, es el dato –extensamente utilizado por Icfes, MEN, DNP y BM— de unos supuestos 250.000 cupos que ‘sobran’ y que significarían exceso de oferta, para lo cual la estrategia adecuada sería el subsidio a la demanda. Sin embargo, hay dudas sobre el origen de dicha información y sobre su confiabilidad. Esa cifra es la suma que el Icfes hace de los cupos que reportan tener u ofrecer las instituciones, menos las matriculas finalmente realizadas. Pero esta cifra no ha sido empíricamente validada. No corresponde sino a la información aportada por las instituciones, en lo cual pueden intervenir diversos factores de mercadeo de la institución, atracción de matriculas, sobredimensionamiento institucional, etc. Por otra parte, la mayor parte de los cupos no tomados o ‘sobrantes’ se concentra en instituciones de baja calidad y estatus, para las cuales no parece pertinente una política de subsidio a la demanda.

Compara la relación de número de estudiantes por profesor entre universidades públicas y privadas, mostrándose mayor relación en el caso de las privadas. Los profesores de las universidades públicas son mejor remunerados. Pocos docentes están dedicados a la investigación. En promedio un estudiante en la universidad pública implica una inversión anual de $4,2 millones y en la privada de $3,3 millones. En Colombia un estudiante cuesta al año 1,05 veces el PIB per cápita, mientras que en otros países ese promedio está entre el 48% y el 50% del PIB per cápita. Es muy bajo el número de doctores que se gradúan en Colombia al año, en relación con otros países de América Latina.

El Estado, en el año 2001, invirtió el 4% del PIB en educación, del cual destinó el 16% a la Educación Terciaria, que contrasta con el 24% en 1990. En este porcentaje no se tiene en cuenta la inversión privada que realizan las familias.

La universidad pública gasta 29% más por estudiante que las universidades privadas. Las universidades públicas dedican 42% de sus presupuestos a salarios de sus docentes, y en las privadas el porcentaje es del 34%. El mayor costo de las instituciones públicas se debe al bajo promedio de estudiantes por docente (17), mientras que en las privadas el promedio es de 27, al costo de la investigación y a los beneficios económicos de los docentes. Se estima que 4% de los estudiantes de Educación Terciaria se retiran por semestre y únicamente 14% de los matriculados logran graduarse. La crisis económica ha hecho que un número aproximado de 100.000 estudiantes se retiren con muy pocas posibilidades de reingreso al sistema. Esto se agudiza en los estratos socioeconómicos más bajos, lo que aumenta el problema de inequidad.

¿Financiación de la oferta o financiación de la demanda?

Existe en Colombia baja cobertura y acceso inequitativo de la población en el sistema de Educación Superior colombiano. He aquí algunos indicadores generales:
El apoyo financiero a las familias se realiza a través de créditos que se otorgan a personas de estratos medios.

  • Las becas gubernamentales representan menos del 1% de los fondos del Estado para la Educación Terciaria y van dirigidos a estudiantes pobres.
  • Solamente 5% de los estudiantes tienen acceso al crédito de Icetex.
  • La demanda de crédito en el Icetex bajó de 32.000 en 1999 a 18.000 en el 2001.
  • Las exigencias del Icetex no permiten el acceso a los más necesitados y no tienen bases diferenciales según el área de estudio.
  • El mayor ingreso del Icetex (76%) depende de la refinanciación de créditos e intereses. No existen fuentes secundarias de ingreso para mejorar sus recursos, como sucede en otros países con organizaciones similares.
  • La cartera morosa aumentó del 13% al 17% entre 1995 y 2001.
  • Las personas de bajos ingresos no acuden al crédito debido a la falta de codeudores, poca experiencia con créditos, baja cobertura de los créditos (solamente cubren la matrícula, no los gastos de sostenimiento), o creen que la inversión en Educación Terciaria es una mala inversión.
  • Para suplir la baja cobertura las entidades bancarias han aumentado los créditos a través de convenios directos con aproximadamente cincuenta instituciones de Educación Superior, pero están orientados a estudiantes de estratos altos y son créditos de corto plazo.

En el propósito de solucionar la problemática enunciada, María Victoria Ayala opina:

    Las recomendaciones establecidas exigen un giro importante en la política de asignación de recursos y en la cultura de financiamiento de la Educación Superior en el país:

    El estudio establece la selectividad que debe tener el Estado para la asignación de recursos de acuerdo a las áreas consideradas prioritarias, que como lo señala el documento, son las que tienen un alto contenido social como las áreas de salud, educación, el sector agropecuario, ciencias naturales y las disciplinas técnicas. Establece también que las IES del sector privado deben orientarse a disciplinas que generen mayores ingresos como el derecho, la administración, la economía y la ciencia política, entre otras.

    En Colombia siempre se ha hablado de la necesidad de establecer las áreas del conocimiento que deben ser fortalecidas para el desarrollo del país, pero muy pocas veces se han señalado estas en forma tan explícita como lo hace el Banco. Este planteamiento debe generar una reflexión interesante porque a partir de ella se identifican misiones diferentes para las universidades públicas y privadas.

    Quiere decir que la universidad pública debe enfocarse a proveer cupos para los estudiantes de menores ingresos, a los de provincia donde el sector privado no se encuentre, y ofrecer los programas que impliquen un gran beneficio social como son los ya mencionados, este planteamiento está soportado por el argumento de que los ingresos de la pública provienen de los impuestos y no se debe sustituir el dinero privado.

    Consideran que el aumento de la matrícula debe convertirse en la más importante fuente de ingresos de las IES públicas. Este es uno de los problemas que ha tenido siempre el Estado, ya que el incremento en los valores de matrícula en las instituciones públicas ha enfrentado a los estudiantes y docentes con los niveles directivos de la educación y del Gobierno en general.

    En momentos tan difíciles de orden económico como los que atraviesa el país, esta política debe aplicarse con unas metas muy conservadoras que permitan en un largo plazo cumplir este objetivo. Sin embargo, es de anotar que instituciones como la Universidad Nacional viene aplicando de tiempo atrás esta política.

    La educación privada debe enfocarse a los estratos medio y alto. Es importante considerar que el 64% de la educación está siendo cubierta por el sector privado y en él se encuentran estudiantes de estratos de menores ingresos porque les ha sido más fácil acceder a estas instituciones que a las públicas.

    Los créditos y transferencias deben orientarse hacia las instituciones y programas acreditados. Si se observa el comportamiento del proceso de acreditación voluntaria en los últimos cinco años, se encuentra que a la fecha hay en el país acreditados 125 programas de pregrado, de más de 4.000. El hecho de asignar el crédito y las transferencias a los programas acreditados lo que va a generar es un aumento en la desigualdad y una restricción mayor en el acceso de la población a la Educación Terciaria.
    Es importante considerar para este tipo de exigencias las nuevas normas de requisitos mínimos que han sido establecidas por el Icfes y que deben ser cumplidas por todos los programas en las distintas áreas del conocimiento.

El informe propone mantener los niveles actuales de subsidio de la oferta, pero dar prioridad a la financiación de la demanda mediante la utilización de nuevos recursos. La política de apoyos debe favorecer la inclusión y la equidad, teniendo en cuenta por lo menos tres sets de variables: la procedencia de la demanda según sectores socioeconómicos; la ubicación de las instituciones y su relevancia regional; la relevancia de la oferta en términos de las posibilidades de trabajo y de empleo. Propone establecer acuerdos de desempeño con las universidades públicas. Reconocer que lo generado por servicios por las universidades, no significa una disminución de la base de lo asignado por el Estado. Buscar una mayor armonía entre lo que asigna el Estado y el plan de desarrollo de cada universidad.

La política de apoyos debe favorecer la inclusión y la equidad, teniendo en cuenta por lo menos tres sets de variables: la procedencia de la demanda según sectores socioeconómicos; la ubicación de las instituciones y su relevancia regional; la relevancia de la oferta en términos de las posibilidades de trabajo y empleo.

La financiación del sector de la educación pública debe ser selectiva y enfocarse a áreas identificadas como prioritarias; centrarse en el impulso a programas que correspondan a niveles estratégicos como la Educación Técnica y Tecnológica; fomentar programas de maestría y doctorado en áreas críticas para el desarrollo del país; incentivar el uso de indicadores para asignación de recursos con base en aspectos como el desempeño institucional en áreas prioritarias para el país; el núcleo de programas acreditados.

Las universidades públicas deben enfocarse en programas de beneficio social que el sector privado no se muestra interesado en abordar. No puede haber competencia entre las universidades públicas y privadas porque los ingresos de las públicas provienen de los impuestos y no deben sustituir el dinero privado. La universidad pública requiere proveer cupos para estudiantes de bajos ingresos y llegar a las regiones donde el sector privado no ofrece sus servicios; además, enfocarse en las áreas de salud, el sector agropecuario, las ciencias naturales y las disciplinas técnicas que son identificadas como carreras de alto componente social. El aumento de las matrículas ha de constituirse en la más importante fuente de ingresos de las IES públicas.

La educación privada debe orientarse hacia disciplinas que generen ingresos mayores, como son Derecho, Economía, Administración y Ciencia Política, entre otras, y enfocarse en las clases media y alta.
Las ayudas gubernamentales que se otorguen deben tener la forma de transferencias en bloque, con alto grado de libertad por parte de la institución que las recibe para su destinación. Las utilidades generadas por las IES de cualquier origen deben constituirse en parte total de los ingresos. Estos mismos principios han de aplicarse en los ámbitos de facultades y departamentos.
También hay que reconocer que la autonomía presupuestal exige alta responsabilidad y transparencia por parte de las instituciones; establecer un sistema de costos que permitan tener unos referentes para evaluar el costo por estudiante de acuerdo al campo de estudio: Ciencias Sociales, Ciencias Básicas, Ingenierías.

Para la utilización eficiente de los recursos de inversión se propone la creación de un fondo de competitividad dirigido a mejorar la calidad, a partir de que las instituciones de Educación Terciaria presenten proyectos que sean revisados por comités evaluadores y se asignen los recursos de acuerdo con criterios previamente establecidos. La asignación de los recursos extraordinarios debe realizarse con planes de acción que las instituciones se comprometan a cumplir.
Para incrementar la cobertura en la Educación Terciaria se recomienda aumentar la demanda en el nivel técnico y tecnológico por tener menor costo. Pero esta educación exige ser de calidad y que quienes se preparen en ella tengan acceso rápido al mercado laboral, pues de lo contrario se perderá la inversión.

Para una financiación equitativa que facilite aumentar la cobertura se requiere una reforma en el esquema de ayuda a los estudiantes que permita un esquema de becas a los más pobres, especialmente de los estratos uno y dos. Se considera que el crédito y las transferencias del Estado deben orientarse hacia instituciones o programas acreditados por su calidad. Han de usarse los subsidios muy bien focalizados para evitar que sean utilizados por quienes no los requieren e implementar un programa de becas para estudiantes de bajos recursos que, en el caso de las universidades públicas, sea para estudios en áreas estratégicas.


Top