Introducción a las Políticas de la Educación Superior


Como punto de partida para iniciar el análisis a la función de la Ascún en la formulación de las políticas públicas de Educación Superior, se considera conveniente recopilar la información que se tiene sobre el concepto mismo de política pública; enseguida señalar las orientaciones que sobre el particular han dado agencias internacionales interesadas en la Educación Superior, tales como la Unesco, el Banco Mundial, la Comunidad Europea y la OCDE; y, finalmente, señalar los criterios emanados de las autoridades de la Ascún que guían la participación de la Asociación en su función como agente de diseño y formulación de políticas públicas, al igual que enumerar algunos de los resultados generales obtenidos. Estos son los apartes que constituyen el artículo introductorio del documento general.

I – Elementos conceptuales. Qué son y en qué consisten las políticas públicas

a) Definición (Varela, 2013)

Las políticas públicas se consideran una herramienta esencial en el ejercicio académico y práctico de la gestión pública, al estar dirigidas a solucionar necesidades y resolver los conflictos sociales existentes; por ende, se constituyen en la base para definir los planes, programas y proyectos.

“Existe la política pública siempre y cuando las instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de cosas percibido como problemático” (Roth, 2007, p. 27). Asimismo, Alejo Vargas establece que la política pública es “el conjunto de iniciativas, decisiones y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente problemáticas” (Vargas, 2007, p. 85). Jorge Iván Cuervo señala, al referirse a las políticas públicas, que son “el flujo de decisiones en torno de un problema que ha sido considerado público y ha ingresado en la agenda del Estado” (Cuervo, 2008, p. 79)”. (Arroyave, 2010)

Las políticas públicas presentan momentos que están articulados entre sí como un proceso lineal. Abarcan desde la identificación del problema y estudio de factibilidad, hasta la evaluación ex post de la política creada. Es necesario tener en cuenta que las políticas públicas tienen carácter programático y permanente, y por tanto son diseñadas para atender problemas estructurales que exijan formulación en un mediano o largo plazo. A partir del momento en el cual se investiga e identifica la problemática, en que se evalúa el estado de cosas y se define la factibilidad de la política, se adelantan los estudios que permiten definir los objetivos de esta con base en los recursos existentes y las metas formuladas. A partir de este proceso se empodera a las comunidades y se descentralizan las funciones de la administración pública a grupos de interés y otros a partir del supuesto de que “nadie sabe más sobre el problema que el afectado”. La inclusión de la política pública en la agenda administrativa se convierte en norma, al asignar unos recursos financieros y técnicos que permitan ejecutarla de manera eficaz. Es aquí donde el Gobierno tiene una participación más activa, pues representa la priorización del problema en su agenda, la cual se estructura por líneas, programa y proyectos. De forma paralela a la ejecución, se hace una evaluación que tiene momentos ex ante, y se ubica el período de la evaluación ex post, que se da en la culminación de los programas y proyectos, cuando se determina cuál fue su nivel de impacto, y si es necesario se implementa una reingeniería de la política para ajustarla, continuarla o suspenderla.

b) Fuentes para la definición de las políticas públicas

De acuerdo con los expertos, las políticas públicas se formulan desde cuatro fuentes, diferentes pero complementarias. Primero, como resultado de propuestas y decisiones racionalmente fundamentadas por parte de las instancias del Estado y de los funcionarios públicos; en segundo lugar, como resultado de las presiones desde los diversos grupos, ideologías o posiciones existentes en el escenario político de la nación; tercera posibilidad, como respuesta a las demandas sociales propias de la sociedad; y cuarto, como fruto del ejercicio de la participación ciudadana por grupos y sectores de la sociedad civil.

En el caso de Colombia, la política pública de la Educación Superior se ha venido elaborando como resultado de la acción combinada de los cuatro factores señalados y se está construyendo con base en el análisis de las características y condiciones del sector (generación de conocimiento), orientado hacia la creación de voluntad política por parte de los sectores dirigentes y responsables de la gestión pública con el objetivo final de propiciar la asignación de los recursos necesarios para financiar los programas, las iniciativas y, en general, todas las propuestas de transformación que han surgido como resultado de los debates y el ejercicio de la opinión pública al respecto, especialmente en el Diálogo Nacional.

c) Planeación e implementación de las políticas públicas

La fase de implementación hace parte del ciclo de las políticas públicas y es complementaria a la formulación de la política. Si bien estos procesos no son secuenciales necesariamente, sino que pueden construirse de manera incremental y reflexiva, existen diferencias claras entre la formulación y la implementación en cuanto a los objetivos que se quieren lograr y los pasos que se deben realizar.

La literatura señala diversas estrategias para implementar una política. Una directa, en la cual se establece un período y una fecha en la que los nuevos requerimientos deben ser implementados y el viejo sistema deja de funcionar; otra forma es en paralelo, donde la nueva y la vieja política transcurren simultáneamente durante un tiempo, permitiendo que la vieja política o sistema actúe como respaldo mientras los nuevos elementos son implementados y los problemas ajustados; una tercera estrategia consiste en implementar por etapas, a medida que la vieja política termina de operar; y finalmente, la cuarta estrategia consiste en realizar un pilotaje, con el que se hacen ajustes a partir de experimentar en pequeña escala antes de su replicación.

El debate con relación a las formas de implementación ha dado origen a varias escuelas. Desde un comienzo se habló del déficit de implementación con autores como Pressman y Wildavsky (1973). En los años ochenta la discusión se concentró en la forma de aplicación, básicamente entre los modelos de arriba abajo vs. la aplicación de abajo arriba (Sabatier & Mazmanian, 1980; Lipsky & Barrett, 1980). Hacia los años noventa se propuso el enfoque de comunicación en la implementación de política, donde se menciona la importancia de establecer mensajes hacia las diferentes capas del sistema político (Goggin et al., 1990). Otros enfoques, incluían las redes de implementación de política (O’Toole, 1997).

En la última década se plantean inquietudes con relación a los servicios e infraestructura, por cuanto la implementación exige coordinación, organización y un enfoque hacia el cambio de comportamiento, lo cual incluye una gran participación y enfoque hacia los individuos (Fixen et al., 2005).

Con relación a la implementación de políticas de desarrollo, la experiencia plantea la necesidad de integrar la planificación, el monitoreo y la evaluación de las políticas y los programas que se van a desarrollar (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, 2009). Este es el caso de las propuestas de PNUD y del Banco Mundial, así como de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). La premisa de fondo es que la planificación es un insumo para el seguimiento. A su vez, el seguimiento realimenta la planificación y la evaluación es una forma de ajustar la planificación. En esta visión integrada, que se conoce como ‘modelos PME’ (Planning, Monitoring and Evaluation) el ciclo se integra por medio de indicadores y generalmente se utilizan líneas de base para la medición. Dicho modelo de implementación de políticas y programas es útil sobre todo para el desarrollo operacional y el establecimiento de metas claras en términos de efectos y productos a entregar.

d) Procesos de implementación de las políticas públicas

La literatura, en cuanto a la implementación de política, menciona en general la necesidad de realizar, en primer lugar, un proceso de preparación preliminar; en segundo lugar, un proceso de planificación y asignación de recursos; un tercer momento es el de operacionalización, y el cuarto, de funcionamiento de la política pública aun durante la implementación (Fixen et al., 2005).

  • Exploración y preparación: la primera etapa puede considerarse como exploratoria y en ella se requiere la participación de los stakeholders claves, los líderes organizacionales y los actors fundamentales en la política, con el objetivo de configurar las expectativas y determinar los elementos necesarios para que esta cumpla dichas expectativas durante su implementación.
  • El proceso de planificación y asignación de recursos: en él se fijan claramente las metas para la implementación y de esta manera se desarrolla un plan de actividades que asegure la incorporación de los actores necesarios y la secuencia de pasos apropiados para implementar la política.<>

    e) Agentes que intervienen en las políticas públicas

    Algunos de los elementos que deben ser tenidos en cuenta para el desarrollo de un plan de política incluyen el determinar los stakeholders claves, que deben ser consultados para la implementación, y los mecanismos de interlocución con ellos. Un elemento fundamental consiste en el diseño de una estructura de ‘mando’ que permita construir las líneas de responsabilidad y funcionalidad para la ejecución de la política, involucrando autoridades e instituciones, así como a la población, lo cual puede requerir la especificación de estrategias particulares de intervención en cada institución que intervenga en la implementación. Esto responde a la implementación estratégica, que conlleva aspectos gerenciales y políticos de alto nivel, institucionales y legislativos.

    Igualmente, es necesario determinar de qué manera se va a desarrollar la conducción operacional en la implementación, la ejecución de los recursos necesarios, la conformación de los equipos de trabajo, la forma como se manejará la información, la capacitación del staff de las organizaciones, las estrategias de intervención sobre la(s) cultura(s) institucional(es) participante(s), así como las herramientas de comunicación, monitoreo, evaluación y aprendizaje institucional.

    Un elemento fundamental de la implementación y que debe ser tenido en cuenta en el plan es garantizar la construcción de capacidad institucional para la implementación de la Política y su posterior operacionalización. La política, por lo general, requiere ser trabajada en varios niveles, ya sea que se utilice una estrategia de arriba abajo, o de abajo arriba. En este caso, los organismos políticos centrales deben establecer sus responsabilidades frente a la implementación de la política y definir cómo estas se articulan con las responsabilidades de los niveles territoriales y, por supuesto, de las organizaciones e instituciones involucradas en la política como tal.


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